加快民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

推進(jìn)民航強(qiáng)國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略

中國(guó)民用航空局局長(zhǎng) 馮正霖

“十三五”時(shí)期，是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的決勝階段，也是實(shí)現(xiàn)從民航大國(guó)向民航強(qiáng)國(guó)跨越的關(guān)鍵時(shí)期。全行業(yè)要聚焦民航強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)，圍繞加快推進(jìn)民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這個(gè)主題，凝聚共識(shí)，匯聚力量，共促發(fā)展。

一、深刻把握民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在的突出矛盾

黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委和各級(jí)人民政府都高度重視民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一些重大的民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都是中央拍板決策的。2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，2016年印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，都對(duì)民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了明確要求。按照黨中央和國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略部署，在國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等有關(guān)國(guó)家部委和軍委聯(lián)參、空軍以及地方各級(jí)人民政府的大力支持下，民航廣大干部職工積極作為，主動(dòng)作為，《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》出臺(tái)五年來(lái)，特別是進(jìn)入“十三五”時(shí)期，民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯加快。但是，由于受行業(yè)內(nèi)外諸多因素影響，民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域仍然存在比較突出的矛盾。對(duì)當(dāng)前我國(guó)民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體態(tài)勢(shì)，可以概括為兩句話：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)民航快速發(fā)展的貢獻(xiàn)率不斷增強(qiáng)；二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)民航可持續(xù)發(fā)展的約束尚未得到有效緩解。

（一）民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)行業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)率不斷增強(qiáng)

五年來(lái)，民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著成效。投資總量不斷加大，五年累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資7555億元，其中工程建設(shè)直接投資3714億元。機(jī)場(chǎng)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，共實(shí)施運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)新建工程53個(gè)、遷建工程14個(gè)、改擴(kuò)建工程90個(gè)，新增跑道48條、航站樓面積467萬(wàn)平方米、停機(jī)位971個(gè)。截至今年7月底，我國(guó)民航運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)數(shù)量達(dá)到225個(gè)，通用機(jī)場(chǎng)310個(gè)�？展茉O(shè)施明顯改善，累計(jì)完成空管系統(tǒng)投資132億元，共實(shí)施終端管制中心、區(qū)域管制中心等各類空管系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目418個(gè)，新增管制扇區(qū)111個(gè)，新增各類通導(dǎo)監(jiān)視設(shè)備1430余臺(tái)套；各類空中交通管制扇區(qū)達(dá)344個(gè)，不重復(fù)航線里程達(dá)634.8萬(wàn)公里。綜合保障能力顯著提高，航油儲(chǔ)備能力達(dá)500萬(wàn)立方米，新增綜合交通樞紐11個(gè)，共實(shí)施除冰雪、消防、應(yīng)急救援、安檢設(shè)施、節(jié)能減排等各類安全和新技術(shù)專項(xiàng)改造工程385個(gè)�；�礎(chǔ)設(shè)施科技含量逐步提高，大力推廣ADS-B、GLS、PBN、HUD、北斗導(dǎo)航等新技術(shù)應(yīng)用，全國(guó)所有航路航線實(shí)現(xiàn)PBN運(yùn)行。

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，民航生產(chǎn)運(yùn)行、健康發(fā)展必須依靠基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)有力支撐，否則就會(huì)成為“無(wú)米之炊”。近五年來(lái)，我國(guó)民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運(yùn)輸量、貨郵運(yùn)輸量年均分別增長(zhǎng)12.1%、11.2%和5.2%，航班量持續(xù)保持10%左右的增速。目前,我國(guó)民航旅客周轉(zhuǎn)量在綜合交通運(yùn)輸體系中的比重已達(dá)28.2%，民航運(yùn)輸規(guī)模連續(xù)12年穩(wěn)居世界第二。沒(méi)有民航基礎(chǔ)設(shè)施的有力保障，取得這樣的成績(jī)是無(wú)法想象的，可以說(shuō)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為行業(yè)保持快速發(fā)展作出了不可或缺的重要貢獻(xiàn)。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)民航可持續(xù)發(fā)展的約束尚未得到有效緩解

盡管成績(jī)不小，但我們必須清醒看到，民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平離行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、平穩(wěn)安全運(yùn)行、服務(wù)品質(zhì)提升的需求仍有很大的差距，突出表現(xiàn)為“三個(gè)矛盾”：

一是發(fā)展的旺盛需求與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后的矛盾。從固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率來(lái)看，近五年，我國(guó)民航運(yùn)輸發(fā)展增速高于同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，但全行業(yè)年均固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率僅為2.3%，明顯低于民航運(yùn)輸規(guī)模的增速，也低于全社會(huì)固定資產(chǎn)投資12.8%的年均增長(zhǎng)率，更是遠(yuǎn)低于交通運(yùn)輸業(yè)固定資產(chǎn)投資16.1%的年均增長(zhǎng)率。從機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施保障能力來(lái)看，2016年，美國(guó)商業(yè)航空旅客運(yùn)輸量為9.28億人次，擁有民用商業(yè)機(jī)場(chǎng)540多個(gè)，其中130個(gè)樞紐機(jī)場(chǎng)平均擁有跑道兩條以上；同期，我國(guó)完成的民航旅客運(yùn)輸量為4.88億人次，頒證機(jī)場(chǎng)218個(gè)，擁有兩條以上跑道的機(jī)場(chǎng)僅14個(gè)。我國(guó)民航旅客運(yùn)輸量為美國(guó)的52.59%，但機(jī)場(chǎng)密度不足美國(guó)的四成，生產(chǎn)運(yùn)行保障壓力明顯高于美國(guó)，特別是在我國(guó)吞吐量排名前50位的機(jī)場(chǎng)中，有近30個(gè)機(jī)場(chǎng)處于飽和狀態(tài)。在今年的民航工作會(huì)議上，我們分析民航強(qiáng)國(guó)應(yīng)具備八個(gè)基本特征，其中“具有布局功能合理的國(guó)際航空樞紐及國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)”是一個(gè)重要特征，從我國(guó)機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)布局的現(xiàn)狀來(lái)看，還需要我們進(jìn)一步加大機(jī)場(chǎng)建設(shè)力度。從空管運(yùn)行保障能力來(lái)看，目前我國(guó)日均運(yùn)行1.4萬(wàn)多個(gè)航班，高峰期達(dá)到1.6萬(wàn)多班，但是，空管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后，航班運(yùn)行需求與空管保障能力之間的矛盾日益突出。以空管雷達(dá)建設(shè)為例，空管雷達(dá)是保障飛行安全、提高空域利用效率的重要基礎(chǔ)設(shè)施，目前，美國(guó)FAA有1000余部雷達(dá)為其提供全空域監(jiān)視服務(wù)，而我國(guó)空管系統(tǒng)現(xiàn)有運(yùn)行的雷達(dá)臺(tái)站僅110多座，雷達(dá)設(shè)備僅140余套，即使在我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)，部分機(jī)場(chǎng)進(jìn)近區(qū)域仍然存在雷達(dá)盲區(qū)，西部地區(qū)中低空尚未實(shí)現(xiàn)雷達(dá)連續(xù)覆蓋，新疆大部分區(qū)域甚至還沒(méi)有雷達(dá)覆蓋，部分地區(qū)雷達(dá)還面臨服役時(shí)間較長(zhǎng)，需要更新改造的問(wèn)題。“十三五”期間，我國(guó)航空運(yùn)輸仍將保持較快增長(zhǎng)速度，若不能盡快扭轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的被動(dòng)局面，長(zhǎng)期緊貼保障能力的“天花板”運(yùn)行，必將影響民航服務(wù)品質(zhì)的提升，甚至引發(fā)諸多安全風(fēng)險(xiǎn)。

二是行業(yè)運(yùn)行系統(tǒng)性要求強(qiáng)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)性不夠的矛盾。航空運(yùn)輸是一個(gè)系統(tǒng)性、協(xié)作性要求很強(qiáng)的行業(yè)，需要航空公司、機(jī)場(chǎng)、空管、油料等各運(yùn)行主體和保障單位密切配合，通力協(xié)作，反映到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域就是要做到規(guī)劃建設(shè)同步、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相容、系統(tǒng)配置銜接，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在短板、拖了后腿，都會(huì)影響整個(gè)系統(tǒng)的正常、高效、順暢運(yùn)行。但當(dāng)前，我國(guó)民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)性不足的問(wèn)題比較突出。如，空管工程與機(jī)場(chǎng)主體工程建設(shè)進(jìn)度往往不同步。機(jī)場(chǎng)主體工程由于項(xiàng)目建設(shè)前期工作要求高、影響力大，受到各方高度重視，在審批程序、資金來(lái)源、地方政府支持等方面占有多重有利因素，居于機(jī)場(chǎng)建設(shè)的主導(dǎo)地位，工程進(jìn)度一般能夠得到保證；但空管工程往往受多種因素制約，導(dǎo)致進(jìn)度落后，預(yù)算執(zhí)行率較低，近兩年雖有所好轉(zhuǎn)，但整體執(zhí)行率仍不高。以成都雙流機(jī)場(chǎng)第二條跑道空管工程為例，當(dāng)初機(jī)場(chǎng)工程在地方政府的全力推動(dòng)和支持下，進(jìn)度較快，而空管工程場(chǎng)外導(dǎo)航臺(tái)的規(guī)劃、征地等手續(xù)因沒(méi)有納入機(jī)場(chǎng)工程，導(dǎo)致建設(shè)進(jìn)度滯后，間接影響了機(jī)場(chǎng)的整體運(yùn)行，這種情況在全國(guó)空管工程建設(shè)中具有普遍性。再如，即使在空管系統(tǒng)內(nèi)部，也存在因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)性不夠，導(dǎo)致空管運(yùn)行效率無(wú)法有效提升的問(wèn)題。在有些地區(qū)，因相鄰機(jī)場(chǎng)或區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不同步，有的采用雷達(dá)管制，有的采用程序管制，由于兩者在間隔標(biāo)準(zhǔn)等方面存在不同（雷達(dá)管制下，兩架飛機(jī)的最小間隔只需要10公里；程序管制下，兩架飛機(jī)則至少需要10分鐘的縱向間隔，換算成距離，相當(dāng)于150公里左右的間隔），這就導(dǎo)致部分節(jié)點(diǎn)或區(qū)域成為空中通行的“腸梗阻”，從而影響了整個(gè)區(qū)域的空域容量、運(yùn)行效率以及航班保障能力的提升。此外，隨著行業(yè)發(fā)展規(guī)模的不斷擴(kuò)大，民航運(yùn)行體系的復(fù)雜性進(jìn)一步增強(qiáng)，各子系統(tǒng)之間的相互影響更加突出，對(duì)行業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)性的要求越來(lái)越高，如空管的CDM協(xié)同決策系統(tǒng)、機(jī)場(chǎng)的A-CDM協(xié)同放行系統(tǒng)，在整合資源、提高航班正常率以及系統(tǒng)整體運(yùn)行效率等方面都具有積極作用，但由于在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)等方面的不同步、不兼容等問(wèn)題，導(dǎo)致系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)性不夠、聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，前一段時(shí)間，因受天氣等原因影響，航班正常率比較低，CDM跳變現(xiàn)象嚴(yán)重，其中一個(gè)主要原因就是各方的協(xié)調(diào)性不夠，影響了系統(tǒng)的整體效能，也導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資效益和運(yùn)行效率大打折扣。

三是民航服務(wù)質(zhì)量提升的要求與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在規(guī)劃設(shè)計(jì)等方面前瞻性和創(chuàng)新能力不強(qiáng)的矛盾。真情服務(wù)是民航必須堅(jiān)守的三條底線之一，提升民航服務(wù)品質(zhì)是我們的重要任務(wù)，是踐行“發(fā)展為了人民”理念的本質(zhì)要求。民航基礎(chǔ)設(shè)施的軟硬件規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)水平，直接影響人民群眾對(duì)民航真情服務(wù)的獲得感。當(dāng)前，我國(guó)民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在規(guī)劃設(shè)計(jì)方面存在一些短板。不少大型機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃缺乏前瞻性，對(duì)運(yùn)量增長(zhǎng)的分析評(píng)估不足，加之機(jī)場(chǎng)建設(shè)周期較長(zhǎng)，有的機(jī)場(chǎng)建成不到兩年，就達(dá)到了項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)年的吞吐量，從而不得不實(shí)施改擴(kuò)建工程；一些機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理，存在先天不足，有塔臺(tái)視野被遮蔽的，有機(jī)坪進(jìn)出口過(guò)于狹窄的，有滑行道、聯(lián)絡(luò)道數(shù)量不足的，有近機(jī)位比例偏低的，機(jī)場(chǎng)投入運(yùn)行后暴露出諸多問(wèn)題。比如，以機(jī)場(chǎng)跑滑系統(tǒng)設(shè)計(jì)為例，首都機(jī)場(chǎng)T1、T2航站樓與北側(cè)遠(yuǎn)機(jī)位之間隔著三條聯(lián)絡(luò)滑行道，浦東機(jī)場(chǎng)T1、T2航站樓與南側(cè)遠(yuǎn)機(jī)位之間隔著兩條聯(lián)絡(luò)滑行道，且都沒(méi)有設(shè)置服務(wù)車(chē)輛下穿滑行道的地下通道，成為影響機(jī)場(chǎng)安全、高效運(yùn)行的重要因素。再如，以跑道構(gòu)型設(shè)計(jì)為例，近距跑道雖然具有布局緊湊、土地利用率高等優(yōu)點(diǎn)，但在運(yùn)行上也存在明顯局限性，由于近距跑道的相互影響，各跑道往往不能達(dá)到單條獨(dú)立運(yùn)行跑道的容量。在機(jī)場(chǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)中，必須綜合考慮機(jī)場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、運(yùn)行特點(diǎn)以及實(shí)際需求等因素，研究設(shè)計(jì)適宜的機(jī)場(chǎng)跑道構(gòu)型，而不僅僅是照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，照抄標(biāo)準(zhǔn)圖紙，這就要求我們的規(guī)劃設(shè)計(jì)人員必須具備創(chuàng)新意識(shí)，要“設(shè)計(jì)作品”，而不是“復(fù)制產(chǎn)品”。又如，以航站樓方案設(shè)計(jì)為例，成功的航站樓設(shè)計(jì)應(yīng)該充分體現(xiàn)人性化服務(wù)、功能優(yōu)先、效率優(yōu)先的理念，注重空間體驗(yàn)、流程組織、中轉(zhuǎn)效率、交通換乘和商業(yè)服務(wù)的協(xié)同發(fā)展，候機(jī)樓設(shè)計(jì)方案的選擇，應(yīng)當(dāng)以有利于提升機(jī)場(chǎng)、空管、航空公司等部門(mén)的協(xié)同運(yùn)行效率為目標(biāo)，以更好滿足旅客出行需求為出發(fā)點(diǎn)。但國(guó)內(nèi)有一些航站樓的設(shè)計(jì)方案往往將關(guān)注的重點(diǎn)，放在了追求建筑物外觀的“高大上”或“奇特異”上，而忽視了候機(jī)樓的真正“內(nèi)涵”，本末倒置，往往導(dǎo)致旅客耗費(fèi)大量時(shí)間在機(jī)場(chǎng)內(nèi)奔波，高能耗致使機(jī)場(chǎng)運(yùn)行成本居高不下，應(yīng)急處置更難以做到迅速精準(zhǔn)有效。這種只注重管理者的要求、僅從業(yè)主角度設(shè)計(jì)的機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，怎可能更好的滿足旅客需求？更何談民航真情服務(wù)？此外，一些機(jī)場(chǎng)還存在“買(mǎi)得起馬，配不起鞍”的現(xiàn)象，對(duì)于機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的傳統(tǒng)項(xiàng)目，特別是在建筑物的裝修裝飾上，舍得花大錢(qián)，但對(duì)于能夠有效提升機(jī)場(chǎng)安全水平、運(yùn)行效率的新技術(shù)應(yīng)用等項(xiàng)目，卻不納入工程項(xiàng)目建設(shè)，舍不得投資。

上述“三個(gè)突出矛盾”，是當(dāng)前民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的主要問(wèn)題，也是必須研究解決的突出短板。只有加快解決這些問(wèn)題，著力補(bǔ)齊民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的突出短板，才能真正踐行“三條底線”，才能不負(fù)重托，不辱使命，不斷增強(qiáng)行業(yè)發(fā)展后勁。

 第1頁(yè) 2