國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見
國辦發(fā)〔2016〕38號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
通用航空業(yè)是以通用航空飛行活動為核心，涵蓋通用航空器研發(fā)制造、市場運營、綜合保障以及延伸服務等全產業(yè)鏈的戰(zhàn)略性新興產業(yè)體系，具有產業(yè)鏈條長、服務領域廣、帶動作用強等特點。近年來，我國通用航空業(yè)發(fā)展迅速，截至2015年底，通用機場超過300個，通用航空企業(yè)281家，在冊通用航空器1874架，2015年飛行量達73.2萬小時。但總體上看，我國通用航空業(yè)規(guī)模仍然較小，基礎設施建設相對滯后，低空空域管理改革進展緩慢，航空器自主研發(fā)制造能力不足，通用航空運營服務薄弱，與經濟社會發(fā)展和新興航空消費需求仍有較大差距。為加快提升服務保障能力，促進產業(yè)轉型升級，釋放消費潛力，實現(xiàn)通用航空業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，經國務院同意，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，認真落實國務院決策部署，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，充分發(fā)揮市場機制作用，加大改革創(chuàng)新力度，突出通用航空交通服務功能，大力培育通用航空市場，加快構建基礎設施網絡，促進產業(yè)轉型升級，提升空管保障能力，努力建成布局合理、便利快捷、制造先進、安全規(guī)范、應用廣泛、軍民兼顧的通用航空體系。
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市場主導，政府引導。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，支持新興航空消費，鼓勵企業(yè)根據(jù)市場需求不斷創(chuàng)新，促進通用航空市場持續(xù)壯大。更好地發(fā)揮政府統(tǒng)籌謀劃、規(guī)劃引導和政策支持的作用，加大簡政放權力度，優(yōu)化飛行報審程序，提高審批效率，為通用航空企業(yè)提供高效便捷服務。
安全第一，創(chuàng)新驅動。處理好安全與發(fā)展的關系，強化安全主體責任和監(jiān)管責任，建立健全軍地聯(lián)合監(jiān)管機制，實施分類精細管理，確保飛行和空防安全。加大改革力度，通過政策創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新和服務創(chuàng)新，最大限度釋放市場潛力。
重點突破，全面推進。以加快基礎設施建設、擴大低空空域開放、提升空管保障能力、促進產業(yè)轉型升級為重點，打破制約產業(yè)發(fā)展的瓶頸。做好整體設計規(guī)劃，統(tǒng)籌通用航空與公共航空運輸協(xié)調發(fā)展，推進軍民深度融合，推動通用航空業(yè)全方位發(fā)展。
（三）發(fā)展目標。
到2020年，建成500個以上通用機場，基本實現(xiàn)地級以上城市擁有通用機場或兼顧通用航空服務的運輸機場，覆蓋農產品主產區(qū)、主要林區(qū)、50%以上的5A級旅游景區(qū)。通用航空器達到5000架以上，年飛行量200萬小時以上，培育一批具有市場競爭力的通用航空企業(yè)。通用航空器研發(fā)制造水平和自主化率有較大提升，國產通用航空器在通用航空機隊中的比例明顯提高。通用航空業(yè)經濟規(guī)模超過1萬億元，初步形成安全、有序、協(xié)調的發(fā)展格局。
二、培育通用航空市場
（四）強化交通服務。發(fā)揮通用航空“小機型、小航線、小航程”的特點，適應偏遠地區(qū)、地面交通不便地區(qū)人民群眾的出行需求，積極發(fā)展短途運輸，提供多樣化機型服務，實現(xiàn)常態(tài)化運輸。鼓勵有條件的地區(qū)發(fā)展公務航空，滿足個性化、高效率的出行需求。
�。ㄎ澹⿺U大公益服務和生產應用。鼓勵和加強通用航空在搶險救災、醫(yī)療救護等領域的應用，完善航空應急救援體系，提升快速反應能力。擴大通用航空農林作業(yè)面積，基本實現(xiàn)主要林區(qū)航空護林，推廣通用航空在工業(yè)與能源建設、國土及地質資源勘查、環(huán)境監(jiān)測、通信中繼等領域應用。
（六）鼓勵航空消費。推動通用航空與互聯(lián)網、創(chuàng)意經濟融合，拓展通用航空新業(yè)態(tài)。促進通用航空與旅游業(yè)結合，在適宜地區(qū)開展空中游覽活動。鼓勵發(fā)展飛行培訓，提高飛行駕駛執(zhí)照持有比例。積極發(fā)展個人使用、企業(yè)自用等非經營性通用航空，鼓勵開展航空體育與體驗飛行。利用會展、飛行賽事、航空文化交流等活動，支持通用航空俱樂部、通用航空愛好者協(xié)會等社會團體發(fā)展，擴大通用航空愛好者和消費者群體。
三、加快通用機場建設
�。ㄆ撸﹥�(yōu)化規(guī)劃布局。完善綜合交通運輸體系，加強通用機場整體布局規(guī)劃，做好與各類交通運輸方式的相互銜接。在偏遠地區(qū)、地面交通不便的地區(qū)以及年旅客吞吐量1000萬人次以上的樞紐運輸機場周邊建設通用機場，改善交通運輸條件。在自然災害多發(fā)等地區(qū)以及大型城市等人口密集、地面交通擁堵嚴重地區(qū)建設通用機場，滿足搶險救災、醫(yī)療救護、反恐處突與公共管理等需要。在航空制造等重點產業(yè)集聚區(qū)以及農產品主產區(qū)、重點國有林區(qū)等地區(qū)建設通用機場，服務于工農林等通用航空活動。在世界自然文化遺產、國家級風景名勝區(qū)、重要體育產業(yè)基地等地區(qū)建設通用機場，促進空中游覽、航空體育、飛行培訓等發(fā)展。
�。ò耍┖侠泶_定標準。綜合考慮人口、土地、空域資源、交通運輸、產業(yè)基礎等條件，立足市場需求和發(fā)展實際，因地制宜推進通用機場建設。合理確定通用機場建設規(guī)模和標準，通用機場設施要堅持經濟、適用、美觀、綠色的原則，在確保運行安全的前提下，節(jié)約投資和降低運行成本。
�。ň牛┩晟茖徍顺绦�。由省級發(fā)展改革部門組織編制轄區(qū)內通用機場布局規(guī)劃，征得民航地區(qū)管理局、戰(zhàn)區(qū)空軍（空域管理部門）同意，報省級人民政府批準，抄報國家發(fā)展改革委、財政部、交通運輸部、民航局和中央軍委聯(lián)合參謀部、空軍。新建通用機場項目執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)定，由省級人民政府按照批準的規(guī)劃審批（核準）。國家發(fā)展改革委、中央軍委聯(lián)合參謀部商有關方面研究建立通用機場升級轉換為運輸機場的機制。
（十）統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。加強區(qū)域協(xié)作，推進京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)和重點城市群的綜合型通用機場建設，保障通用航空運營服務，打造區(qū)域通用航空網絡重要節(jié)點。鼓勵樞紐運輸機場所在城市建設綜合型通用機場，疏解樞紐運輸機場非核心業(yè)務。優(yōu)先支持支線機場增設通用航空設施，拓展業(yè)務范圍，兼顧區(qū)域通用航空運營服務綜合保障。鼓勵通用機場對社會開放并公布機場以及服務保障設施資料信息。引導相鄰地區(qū)打破行政區(qū)劃限制，共建共用通用機場。統(tǒng)籌加快通用航空空管、油料儲運、運營、維修等服務保障設施建設。
四、促進產業(yè)轉型升級
�。ㄊ唬┨嵘圃焖�。構建國家通用航空業(yè)研發(fā)創(chuàng)新體系，鼓勵建立通用航空業(yè)創(chuàng)新平臺，提高關鍵技術和部件的自主研發(fā)生產能力，加快提升國產化水平，發(fā)展具有自主知識產權、質優(yōu)價廉的通用航空產品。支持大型水陸兩棲飛機、新能源飛機、輕型公務機、民用直升機、多用途固定翼飛機、專業(yè)級無人機以及配套發(fā)動機、機載系統(tǒng)等研制應用。推廣應用北斗導航、廣播式自動監(jiān)視等新技術，研發(fā)適用我國低空空域通信、導航、監(jiān)視、氣象與空中交通服務需求的核心裝備，開展重大適航審定實驗室等建設，提升行業(yè)運行、服務、安全的管理和技術水平。
（十二）促進產業(yè)集聚。優(yōu)先在空域、土地等條件具備的地方，建設50個綜合或專業(yè)示范區(qū)，促進通用航空業(yè)集聚發(fā)展。培育和打造具備國際先進水平的通用航空制造龍頭企業(yè)，逐步形成一批具有核心競爭力的骨干企業(yè)，支持眾多中小企業(yè)集聚創(chuàng)新，發(fā)展先進通用航空裝備、專業(yè)化配套系統(tǒng)和設備。推動運營服務創(chuàng)新，加強綜合保障能力建設，促進管理改革措施在區(qū)域內先行先試。鼓勵地方創(chuàng)新配套政策，積極吸引社會資本，發(fā)展與各地經濟聯(lián)系緊密的通用航空優(yōu)勢產業(yè)，發(fā)揮通用航空產業(yè)對區(qū)域經濟發(fā)展的帶動作用。
�。ㄊ┥罨瘒H合作。積極對接和吸納國際通用航空業(yè)優(yōu)質資源，加強通用航空制造、運營管理、飛行培訓等領域的合作，引進、消化和吸收先進技術，提升我國通用航空產品設計和制造水平。創(chuàng)新國際合作模式，鼓勵創(chuàng)建通用航空國際研發(fā)合作平臺及國際化通用航空工程中心，增強技術創(chuàng)新能力。鼓勵和支持通用航空企業(yè)依托“一帶一路”戰(zhàn)略、自由貿易區(qū)等政策優(yōu)勢，促進具備比較優(yōu)勢的通用航空產品“走出去”，積極開拓國外市場，提升自主品牌的國際競爭力。
五、擴大低空空域開放
�。ㄊ模┛茖W規(guī)劃空域。及時總結推廣低空空域管理改革試點經驗，實現(xiàn)真高3000米以下監(jiān)視空域和報告空域無縫銜接，劃設低空目視飛行航線，方便通用航空器快捷機動飛行。研究制定并組織實施空域分類標準，在國（邊）境地帶、空中禁區(qū)、全國重點防控目標區(qū)和重點防空目標等重要地區(qū)劃設管制空域，包括航路航線、進近（終端）和機場管制地帶等民用航空使用空域，確保重要目標及民航航班運行安全。
（十五）優(yōu)化飛行服務。完善基礎性航空情報資料體系，制定并發(fā)布目視飛行航空圖，實時發(fā)布監(jiān)視空域和報告空域的飛行動態(tài)、天氣條件情況，提升低空空域航空情報、航空氣象、飛行情報與告警服務能力。簡化通用航空飛行任務審批、飛行計劃申請和審批（備案）程序，原則上通用航空用戶僅向一個空管單位申請或報備飛行計劃；涉及管制空域的飛行活動，須申請飛行計劃和空中交通管制許可，長期飛行計劃只作一次性申請；僅涉及監(jiān)視空域和報告空域的飛行計劃，報備后即可實施。
（十六）提高審批效率。飛行管制分區(qū)內的飛行計劃申請，應在起飛前4小時提出，審批單位需在起飛前2小時批復；超出飛行管制分區(qū)在飛行管制區(qū)內的，應在起飛前8小時提出，審批單位需在起飛前6小時批復；跨飛行管制區(qū)的，應在起飛前1天15時前提出，審批單位需在起飛前1天18時前批復。監(jiān)視空域飛行計劃，航空用戶應在起飛前2小時向飛行計劃受理單位報備，飛行計劃受理單位需在起飛前1小時向空管部門報備；報告空域飛行計劃，航空用戶應在起飛前1小時向飛行計劃受理單位報備。對執(zhí)行應急救援、搶險救災、醫(yī)療救護與反恐處突等緊急、特殊通用航空任務的飛行計劃，應隨報隨批。
六、強化全程安全監(jiān)管
�。ㄊ撸┘訌娺m航管理。按照現(xiàn)有職責分工，國家發(fā)展改革委負責6噸/9座及以上通用飛機和3噸及以上直升機制造項目核準，其他項目由省級人民政府核準。工業(yè)和信息化部負責完善通用航空器生產制造行業(yè)標準，制定民用無人機生產標準規(guī)范。民航局負責完善通用航空器、零部件的適航標準和審定程序，提升通用航空器型號審定能力，加強航空油料的適航管理，實現(xiàn)適航管理全覆蓋。
�。ㄊ耍┐_保運行安全。建立跨部門、跨領域的通用航空聯(lián)合監(jiān)管機制，形成全過程、可追溯的安全監(jiān)管體系，由國家空管委辦公室、民航局牽頭，按照“地面管控為主、空中處置為輔”的原則，分類分級、各司其責，實施通用航空器運行安全監(jiān)管。民航局負責建設通用航空安全監(jiān)管平臺，充分運用移動互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術，提升通用航空器地面和空中活動的監(jiān)控與追蹤能力，實現(xiàn)飛行動態(tài)實時監(jiān)控。工業(yè)和信息化部負責民用無人機無線電頻率規(guī)劃管理。軍隊負責查證處置空中違法違規(guī)飛行活動，公安部門負責“落地查人”，嚴厲打擊“黑飛”等違法違規(guī)行為，確保低空飛行安全有序。
�。ㄊ牛┮�(guī)范市場秩序。充分發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，減少行政干預，簡化進口航空器購置審批（備案）手續(xù)，鼓勵通用航空企業(yè)創(chuàng)業(yè)和多元化發(fā)展。制定和完善有關制度標準，規(guī)范行業(yè)準入，提高通航飛行器的適航能力，加強事中事后監(jiān)管。加強通用航空領域信用體系建設，強化行業(yè)自律，逐步形成統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序的通用航空市場。
七、保障措施
�。ǘ┘訌娊M織實施。地方政府要切實承擔起促進產業(yè)發(fā)展、加強安全監(jiān)管等主體責任，根據(jù)地區(qū)發(fā)展實際，科學制定支持措施，充分發(fā)揮企業(yè)積極性。有關部門和單位要按照職能分工，認真履職，密切配合，在規(guī)劃編制、安全監(jiān)管、重大項目等方面加強指導協(xié)調，完善支持政策措施，加強輿論宣傳引導，及時研究解決飛行保障等方面的問題。
�。ǘ唬┘哟筚Y金支持。充分調動社會力量，多種方式、多方籌資，加大對醫(yī)療救護、應急處突、防災減災、偏遠地區(qū)和地面交通不便地區(qū)運輸服務等通用航空公共服務的經費保障力度，擴大通用航空領域政府購買服務的范圍，完善現(xiàn)有補貼政策。鼓勵企業(yè)和個人投資通用航空業(yè)，支持政府和社會資本合作建設、運營通用航空。
（二十二）健全法律法規(guī)。推動修訂《中華人民共和國民用航空法》、《通用航空飛行管制條例》，研究制定航空法、空域靈活使用管理辦法、無人駕駛航空器飛行管理規(guī)定。民航局要進一步完善通用機場建設標準，實施分類分級管理。
（二十三）強化人才培養(yǎng)。支持大專院校和職業(yè)學校開設通用航空類專業(yè)，培養(yǎng)飛行、適航、航空器和發(fā)動機制造維修等專業(yè)技術和管理人才。鼓勵社會資本投資通用航空培訓機構，多層次、多渠道提升高層次人才的聯(lián)合培養(yǎng)能力。